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Sub Turma 10

O blog da subturma 10 do 4º ano de Licenciatura em Direito, na Faculdade de Direito de Lisboa, no ano lectivo 2014/2015, onde se discutirão temas de Contencioso Administrativo e Tributário.

Sub Turma 10

O blog da subturma 10 do 4º ano de Licenciatura em Direito, na Faculdade de Direito de Lisboa, no ano lectivo 2014/2015, onde se discutirão temas de Contencioso Administrativo e Tributário.

A acção popular no ordenamento jurídico português

1 – Introdução

A acção popular, prevista nos artigos 20º (indirectamente) e 52º/3 da CRP, pode ser sumariamente definida como uma acção judicial que tem como objectivo último a tutela de interesses difusos, constituindo como tal um direito fundamental de actuação política, seja a nível individual ou colectivo.

 

2 - O que são interesses difusos?

 

Sobre um determinado bem ou direito podem convergir vários tipos de interesse, sendo que neste âmbito os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira referem 4 tipos: “o interesse individual, isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; o interesse difuso, isto é a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.” (Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Anotada”, 4ª edição revista, Almedina, Coimbra, 1º Volume, pp. 696-699).

Como supra afirmado, a acção popular tem como objecto a tutela de interesses difusos, pois sendo estes interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se o direito aos cidadãos de, individual ou colectivamente, defenderem os mesmos.

Já o Professor Teixeira de Sousa define os interesses difusos como “interesses que se encontram dispersos ou disseminados por vários titulares, de marcada difusão social” (Miguel Teixeira de Sousa, “A Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos”, Lex, Lisboa, 2003, pp. 20-23), isto é, interesses da comunidade em geral, insusceptíveis de apropriação individual por qualquer um dos seus titulares. São interesses que “pertencem a todos e a ninguém”, por não poderem ser atribuídos em exclusividade a nenhum sujeito. Como tal, não existe contitularidade dos interesses difusos.

No que toca à delimitação face aos interesses públicos, podemos afirmar que enquanto os interesses públicos são interesses gerais da comunidade, os interesses difusos são interesses de todos aqueles que veem as suas necessidades concretamente satisfeitas como partes integrantes de uma colectividade. “Os interesses públicos aferem-se pelas necessidades gerais da colectividade, pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único individuo, esta satisfação corresponde a um interesse público se ela for imposta por aquelas necessidades gerais. Em contrapartida, os interesses difusos só são delimitáveis em função das necessidades concretamente satisfeitas aos membros de uma colectividade: como esses interesses se desdobram numa dimensão individual e numa dimensão supra-individual, não há interesses difusos que não satisfaçam efectivamente uma necessidade de todos e de cada um dos membros da colectividade.” (Miguel Teixeira de Sousa, obra cit., pp 31-31).

 

3 - O que é a acção popular?

 

“O actor popular age sempre no interesse geral da colectividade ou da comunidade a que pertence ou se encontra inserido, sem que tal meio de tutela judicial envolva a titularidade de qualquer interesse directo e pessoal.” (Paulo Otero, “A acção popular: configuração e valor no actual Direito português” in Separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, III – Lisboa, Dezembro 1999, p. 872).

A acção popular tem origem no Direito Romano, a nível penal e civil. Após uma consagração incipiente da mesma nas Ordenações do Reino, a nível penal, e também por ser discutível a sua vigência devido à aplicação subsidiária do Direito Romano no contexto das fontes internas, A Carta Constitucional de 1826 veio a consagrá-la expressamente no seu artigo 124º, ainda que o seu âmbito de aplicação fosse reduzido a certos crimes praticados no exercício da função jurisidicional.

O Código Administrativo de 1842 consagrou a acção popular correctiva, isto é, a que visa o controlo jurisdicional da legalidade certos actos da Administração Pública, nomeadamente os que se tivessem como contrários ao interesse público e à Lei.

Por sua vez, o Código Administrativo de 1878 consagrou a acção popular de aplicação supletiva, que supriria as omissões de órgãos públicos na defesa de bens e direitos da Administração.

Já num contexto mais actual e conforme o acima expresso, a Constituição de 1976 consagrou o direito fundamental de acção popular no âmbito dos direitos, liberdades e garantis, no artigo 52º/3.

Por fim, a Lei nº 83/95, de 31 de Agosto teve como fim a densificação do regime da acção popular, nomeadamente no campo da legitimidade popular.

Na acção popular, um grupo não individualizável pela titularidade de qualquer interesse diretamente pessoal está investido de um direito de acesso à justiça que visa tutelar situações jurídicas materiais que são insusceptíveis de uma apropriação individual.

É uma forma de tutela jurisdicional de posições jurídicas materiais que, sendo pertença de todos os membros de uma determinada comunidade, não são, no entanto, apropriáveis por nenhum deles em termos individuais. Existe neste âmbito um conjunto de interesses materiais solidariamente comuns aos membros de uma comunidade.

Consagrada constitucionalmente, este tipo de acção judicial destaca-se por ter critérios de legitimidade mais amplos, conforme podemos retirar da análise do artigo 52º/3 CRP em conjunto com o artigo 9º/2 CPTA, bem como da Lei 83/95.

Nesta acção não são considerados autores apenas as partes que aleguem ser parte de uma relação material controvertida, pois também se considera que “(…) qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para (…) a defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos (…)”. Neste artigo existe uma importante remissão para a Lei 83/95, que será infra abordada.

Parece-nos pertinente analisar agora os vários tipos de acção popular existente no ordenamento jurídico português, de acordo com os ensinamentos do Professor Paulo Otero (obra cit., pp. 876-878.

Quanto à legitimidade activa, a acção popular pode ser:

  1. Individual – aquela que é desencadeada em termos pessoias,
  2. Colectiva – consubstancia-se na possibilidade de acções de defesa de certos interesses poderem também desencadear a acção popular;

Quanto aos bens por ela tutelados, a mesma pode, de acordo com a Constituição e o CPTA incidir sobre a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente, a preservação do património cultural e a defesa dos bens de entidades públicas territoriais. Neste aspecto o legislador goza de um apreciável espaço de liberdade conformadora (outra coisa não seria de esperar, tendo em conta a sensibilidade do instituto em causa).

Quanto ao seu objecto, a mesma pode assumir as seguintes modalidade:

  1. Acção popular preventiva – a que tenha por objectos prevenir infracções contra certos interesses gerais da colectividade;
  2. Acção popular anulatória – a que tenha como fim determinar a cessação de tais infracções;
  3. Acção popular repressiva – a que vise a prossecução judicial de certas infracções, mais especificamente dos seus agentes;
  4. Acção popular indemnizatória – a que ressarça os danos resultantes da infração aos referidos interesses difusos;
  5. Acção popular substitutiva – aquela que vise a defesa de bens integrantes do património de entidades públicas;

 

3 - Regime jurídico

 

A Constituição, no seu artigo 52º/3, refere “(…) nos casos e termos previstos na Lei (…)”. Como tal, podemos defender que o legislador ordinário se encontra(va) obrigado a densificar o modelo constitucional de acção popular. Tal obrigação foi cumprida aquando da aprovação da Lei 83/95, de 31 de Agosto.

Essa remissão encontra-se prevista também no artigo 9º/2 do CPTA.

Nos termos do artigo 12º da referida Lei, podemos considerar a existência de duas espécies de acção popular, consoante a sua natureza:

  1. A acção popular administrativa, que deve ser instaurada nos tribunais administrativos, e que consubstancia uma expressão dos litígios emergentes de relações jurídico-administrativos, litígios este que estão submetidos à reserva de competência dos tribunais administrativos;
  2. A acção popular civil, a instaurar nos tribunais civis e que pode revestir qualquer uma das formas prevista no Código de Processo Civil;

Já no que toca à legitimidade activa atribuída nos termos desta Lei, observamos, em primeiro lugar, que quanto à acção individual, têm legitimidade para a desencadear “(…) quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos (…)” (artigo 2º/1/2ª parte). Desta forma, constatamos que não se exige um elemento de conexão de uma situação de apropriação individual do interesse difuso lesado como critério relevante para assegura so exercício do direito de acção popular por um cidadão.

No tocante à acção popular colectiva, a lei confere legitimidade às associações e fundações defensoras dos interesses do artigo 52º/3 da Constituição (e outros interesses difusos que tal), desde que as mesmas cumpram os requisitos do artigo 3º da Lei 83/95 (esses requisitos são a personalidade jurídica, a inclusão da protecção desses interesses nos respectivos estatutos ou atribuições e o não-exercício de qualquer tipo de actividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais) (artigo 2º/1/3ª parte).

A Lei confere também legitimidade às autarquias locais, no que toque “(…) aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.” (artigo 2º/2).

A legitimidade processual define as pessoas que podem intentar uma acção para defesa de um interesse, seja ele subjectivo, legalmente protegido ou difuso, e as pessoas contra quem as acções devem ser instauradas. Assim, a legitimidade exerce uma função concretizadora, até porque a mesma se reporta às condições que definem que determinada pessoa pode ser parte passiva numa causa, pelo que com a legitimidade está relacionada a determinação dessas condições e a delimitação de certas pessoas ou entidades. Será que essa função concretizadora da legitimidade processual se verifica no âmbito da defesa dos interesses difusos, isto é, na acção popular?

Há quem defenda que não, porque a defesa jurisdicional destes interesses pode ser concedida a todo e qualquer sujeito e, portanto, não é susceptível de ser concretizada em pessoas ou entidades determinadas.

Há, no entanto, quem defenda que os interesses difusos se podem concretizar em direitos subjectivos e que, mesmo como interesses difusos, podem ter uma expressão local, regional ou nacional e que a tutela desses interesses pode ser concedida a entes não individuais, como associações ou fundações.

 

No campo da representação processual na acção popular, todos os titulares de direitos ou interesses cuja defesa seja prosseguida na acção popular se consideram automaticamente representados pelo efectivo autor da acção (o actor popular), salvo se algum dos cidadãos titulares exercer o seu direito de auto-exclusão previsto no artigo 15º da Lei (isto resulta do artigo 14º da mesma). Assim, é de afirmar a inversão do funcionamento do modelo tradicional de representação processual, pois apenas os que se querem excluir do processo têm de declarar essa vontade, valendo o seu silêncio como aceitação da representação pelo actor popular. A confirmar esta inversão temos o artigo 19º da Lei, que se refere ao efeito de caso julgado da sentença resultante da acção popular.

O Ministério Público desempenha também um importante papel na acção popular. O mesmo tem, nos termos do artigo 16º/1 da Lei, o papel de fiscalizar a legalidade e de representar o Estado (quando este for parte na causa), os ausentes, os menores e demais incapazes. Quando seja autorizado por Lei pode também representar pessoas colectivas públicas. Por último, o artigo 16º/3 confere a possibilidade ao Ministério Público de, querendo, “(…) substituir-se ao autor em caso de desistência da lide, bem como de transacção ou de comportamentos lesivos dos interesses em causa.”.

Para terminar, observamos que o juiz goza de um maior protagonismo, ao ter iniciativa própria no que toca à recolha de provas, não se encontrando vinculado à iniciativa das partes (artigo 17º da Lei) e ao poder declarar, por iniciativa própria, o efeito suspensivo de certo recurso em acção popular, mesmo que a Lei não atribua a esse recurso esse efeito (esta última faculdade pode ser exercida quando o efeito suspensivo evite um dano irreparável ou de difícil reparação).

 

 

Gonçalo Macedo, turma A10, nº 23160